Афера года в Узбекистане: всеобщие загранпаспорта должны быть заменены на выборочно выдаваемые загранпаспорта

Понедельник, 04 Сентября 2017

В Узбекистане объявлено о решении, затрагивающем всё совершеннолетнее население страны, по официальным данным составляющее свыше 21,5 миллиона человек. Во-первых, будут отменены выездные визы, без которых гражданам республики выезд в «дальнее зарубежье» запрещен, а во-вторых, введены заменяющие их загранпаспорта.

По этой причине нынешние биометрические паспорта, одновременно являющиеся и заграничными, утрачивают свойство последних, и всем желающим посетить другие страны придется заново занимать очереди в отделы миграции и оформления гражданства, как сегодня в Узбекистане называются ОВИРы.

С учетом того, что за рубежом находятся миллионы узбекских трудовых мигрантов, нетрудно представить себе масштаб предстоящей обменной кампании. В стремлении властей любой ценой удержать в своих руках возможность выдавать гражданам разрешение на выезд, собственно, и кроется корень всей проблемы.

Заявленная «реформа»

Формальным поводом для введения загранпаспортов стало распоряжение президента Мирзиёева об отмене выездной визы. Она была введена в первой половине 1990-х, после того как из страны стали свободно выезжать оппоненты Ислама Каримова. Официально она именуется «стикером разрешительной записи» и представляет собой специальную наклейку на страницу в гражданском паспорте. Ее выдают на два года после оформления в подразделении миграции и оформления гражданства МВД всех необходимых документов, рассмотрения заявления в МВД и СНБ (Службе национальной безопасности - AsiaTerra) и уплаты госпошлины в эквиваленте примерно $10 для граждан Узбекистана и $15 для иностранцев и лиц без гражданства. При выезде на постоянное жительство за границу, выездная виза выдается без срока действия.

И Узбекистан, и соседний Туркменистан – последние государства бывшего СССР, где гражданам еще приходится просить разрешения властей для выезда за границу. В этом нередко отказывают бывшим политзаключенным, диссидентам, правозащитникам и творческим деятелям, внесенным в неофициальный «черный список», поскольку предполагается, что за границей они могут публично критиковать правящие режимы.

Без «стикера» из Узбекистана, правда, можно отправиться в несколько постсоветских стран, с которыми у него установлен безвизовый режим. Всего их девять: Россия, Украина, Белоруссия, Молдова, Казахстан, Киргизия, Азербайджан, Армения, Грузия. Но если из «свободной зоны», образуемой этими республиками, гражданин Узбекистана ухитрится попасть в какую-либо другую страну (например, в Турцию, куда узбекистанцы могут въезжать без виз, не говоря о государствах с визовым режимом), то это уже считается нелегальным пересечением границы, и подпадает под действие 223-й статьи УК РУз, предусматривающей наказание в виде штрафа в размере от 200 до 400 «минималок», а также ограничения или лишения свободы на срок от 3 до 5 лет.

Практика избирательной выдачи разрешений на выезд давно вызывала критику международных правозащитных организаций, указывавших, что это является нарушением права на свободное передвижение и провоцирует масштабную коррупцию в данной сфере.

И вот новый президент Узбекистана, очевидно, намереваясь улучшить свой имидж в глазах потенциальных инвесторов, решил изменить действующую систему выезда. Но, как выяснилось, не с помощью отмены существующих ограничений, а так, чтобы нарекания исчезли, а контроль над свободным передвижением граждан по-прежнему оставался.

Новый порядок

16 августа Мирзиёев подписал указ «О коренных мерах по совершенствованию порядка выезда граждан Республики Узбекистан за границу». Во вступительной части говорилось, что необходимость оформления стикера «является определенным сдерживающим фактором для свободного передвижения граждан Республики Узбекистан» и что с 1 января 2019 года выдача выездных виз прекратится, зато с 1 января 2019 года начнется введение биометрических паспортов для выезда за границу.

В соответствии с этим указом, действующий биометрический паспорт гражданина Узбекистана образца 2011 года будет использоваться только в самой республике, но до 2021 года с ним еще можно выезжать в [постсоветские] государства, с которыми у Узбекистана установлен безвизовый режим. Для въезда в остальные страны мира использовать этот документ разрешается только до истечения срока действия уже вклеенной в него выездной визы.

Нынешний паспорт для узбекских граждан, находящихся в странах с безвизовым режимом и перемещающихся между этими странами, позволено использовать до окончания срока его действия. То же относится и к странам с визовым режимом – узбекистанцы могут жить в них и перемещаться между ними и после завершения срока действия выездной визы – до окончания действия самого паспорта (но из государств с безвизовым режимом после завершения действия визы нельзя въезжать в те, с которыми у Узбекистана установлен визовый режим).

Проект Положения о паспортной системе в Узбекистане и порядке выезда за границу в новой редакции надлежит подготовить МВД, СНБ, МИД, Минобороны, Министерству народного образования и Государственному центру персонализации при правительстве к 1 января 2018 года. К декабрю 2018 года в Узбекистане всё должно быть готово к внедрению системы оформления и выдачи загранпаспортов.

Вскоре после публикации президентского постановления последовали некоторые полуофициальные дополнения.

Информагентство Sputnik, ссылаясь на анонимный источник в правительстве Узбекистана, сообщило, что новый загранпаспорт будет иметь 48 страниц, и выдаваться на 10 лет. Срок действия детского документа установлен в 5 лет.

Будет усовершенствована и сама организация приёма документов и выдачи паспортов. Например, заявление на получение паспорта можно будет сдать по месту постоянной прописки в районном или городском подразделении миграции и оформления гражданства, Консульском управлении МИДа и консульских учреждениях Узбекистана за рубежом. Сейчас жители регионов вынуждены обращаться в областные подразделения, что конечно неудобно для них, поскольку им приходиться тратить время и деньги на достаточно долгие поездки, поведал источник агентства.

Провальная кампания

Между тем, нынешний 36-страничный паспорт гражданина Узбекистана прекрасно справляется с ролью загранпаспорта, поскольку отвечает необходимым международным требованиям и позволяет свободно выезжать с ним за границу (его многочисленные страницы как раз для виз). Даже в указе Мирзиёева от 16 августа констатируется, что введение этих паспортов позволило «обеспечить граждан Республики Узбекистан биометрическими документами, соответствующими рекомендациям Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и другим международным стандартам изготовления подобных документов». Несмотря на это, сфера действия общегражданского паспорта почему-то искусственно сужается и ограничивается границами самой республики, то есть узбекские власти отказываются от собственных же достижений.

Более того, в Узбекистане еще не завершился процесс по обмену паспортов образца 1992 года на биометрические, он должен закончиться только летом 2018-го. У граждан еще свежа память о мучениях в ОВИРах, когда люди теряли дни и недели в бесконечных очередях. А в начале 2016-го десятки тысяч узбекистанцев вообще застряли за рубежом, поскольку 31 декабря 2015 года истек объявленный Каримовым конечный срок использования старых паспортов, о чем узбекское правительство заранее уведомило соседние страны.

Надо сказать, что к концу 2015-го стало предельно ясно, что к назначенной дате обмен паспортов завершить невозможно – ими еще не были обеспечены миллионы граждан. И во второй половине декабря, за десять дней до окончания установленного срока действия старых паспортов, неназванный представитель управления миграции в неофициальном порядке оповестил население о продлении срока обмена на 2,5 года – до 1 июля 2018-го. Официального объявления об этом так и не последовало. А вернуться на родину с паспортами образца 1992 года граждане Узбекистана всё равно не могли.

И только 14 января 2016 года, ЧЕРЕЗ ДВЕ НЕДЕЛИ после того как проблема возвращения домой узбекистанцев со старыми паспортами встала во всей своей полноте, узбекский МИД опубликовал разъяснение о том, что должны предпринять эти граждане, чтобы вернуться в собственную страну. Текст разъяснения был размещен не на сайте министерства, а только на его странице в Фейсбуке (очевидно, чтобы не разгневать Ислама Каримова).

Владельцам паспортов с истекшим сроком действия предлагалось прибыть в диппредставительства или консульские учреждения Узбекистана за рубежом, где им за 55 долларов должны были выдать некий «сертификат», дающий право возвращения на родину. То есть, вместо конкретной помощи жителям республики правительство решило на них подзаработать. Радио «Озодлик» назвало это введением властями «въездной визы» для своих граждан.

При этом в России, где тогда жили и работали примерно 1,8 миллиона узбекистанцев, действовали всего два консульства Узбекистана: в Москве и Новосибирске. По данным «Озодлика», проблема возвращения из России приобрела невероятные размеры. Возле вышеупомянутых дипломатических ведомств выстроились длинные очереди. Многие граждане Узбекистана были вынуждены приезжать туда за тысячи километров, чтобы приобрести «сертификат на возвращение». Радиостанция ежедневно получала сообщения от людей, жалующихся на коррумпированность этого процесса, на унижения и мытарства возле дверей вышеупомянутых ведомств. В особенно тяжелые обстоятельства попали узбекские трудовые мигранты на территориях непризнанных государств (Абхазия, Южная Осетия и т.д.), где они оказались фактически заблокированными.

4 февраля 2016 года, более чем через месяц после возникновения данной проблемы, когда о происходящем вовсю начали писать СМИ, власти республики нехотя всё-таки признали ее наличие и разрешили согражданам возвращаться на родину без оформления «сертификатов». Однако более-менее официальное сообщение об этом было размещено почему-то только на сайте национальной авиакомпании «Узбекистон хаво йуллари».

После этого очереди возле узбекских консульств в короткие сроки «рассосалась».

Причина молчания власти, скорее всего, заключалась в боязни членов правительства докладывать о сложившейся ситуации ее непосредственному создателю - «небожителю» Исламу Каримову, да и вообще признавать, что руководство страны, включая президента и премьер-министра, оказалось неспособным вовремя обеспечить граждан страны новыми документами. Выяснилось, что наличных кадров и мощностей недостаточно, чтобы госучреждения в течение пяти лет обеспечили паспортами более 20 миллионов человек.

Особенно удручающая ситуация сложилась с выдачей паспортов больным и пожилым людям, лишенным возможности самостоятельно посещать ОВИРы. Процесс обмена документов обернулся для них настоящей пыткой. При этом, по состоянию на начало 2016 года по нашим сведениям, их удалось обменять примерно 55 процентам взрослых граждан страны. Небезынтересно вспомнить, что контроль за обеспечению граждан страны новыми паспортами в 2011-2015 годах был возложен на Шавката Мирзиёева.

И вот теперь узбекистанцам, собирающимся выехать за пределы страны, придется начинать все сначала.

Шило на мыло

Понятно, что с помощью данной «реформы» руководство Узбекистана решило устранить формальный повод для критики - «Смотрите, выездных виз у нас уже нет!» – ради чего облекло запрет на выезд в новую форму: мол, у нас теперь, загранпаспорта, как и во многих западных странах. Хотя итог будет тот же: если раньше неблагонадежным гражданам не выдавали визы, то отныне им не будут выдавать загранпаспорта. Обман очевиден: да, загранпаспорта есть во многих странах, но общегражданский паспорт в них изначально и не был заграничным, в отличие от Узбекистана.

То есть, вся эта ложь, весь этот повторный прогон миллионов узбекистанцев через ОВИРы затеваются только для того, чтобы несколько «больших людей» по-прежнему имели возможность запрещать людям свободно выезжать из страны. Ну и заодно, чтобы опять собрать с миллионов сограждан деньги (говоря языком экономики, заставить их купить ненужную им услугу).

Заметьте, что Мирзиёев даже не говорит об отмене запретов на выезд, а предлагает передать полномочия по их наложению от МВД к судам, столь же зависимым от действующей власти. Например, в январском проекте указа президента о стратегическом развитии Узбекистана до 2021 года говорилось, что запрет будет осуществляться «на конкретных, определенных законодательством, основаниях».

О праве свободного выезда

До 2014-2015 годов законодательство Узбекистана, ограничивающее право граждан на свободный выезд из страны, лишь ужесточалось в северокорейском направлении.

Так, постановлением Кабинета Министров от 7 июля 2011 года перечень ограничений для выезда за границу был расширен (в него, в частности, был добавлен приведенный ниже пункт «з»). Отныне власти могли отказать гражданам в праве покинуть пределы республики по следующим причинам:

а) если лицо осведомлено о сведениях, составляющих государственные секреты, или в отношении него действуют договорные, контрактные обязательства, препятствующие его выезду за границу, - до прекращения этих обязательств;

б) если в отношении лица возбуждено уголовное дело - до принятия окончательного решения по делу;

в) если лицо по приговору суда признано особо опасным рецидивистом или состоит под административным надзором органов внутренних дел - до погашения (снятия) судимости или прекращения надзора;

г) если у лица имеются неисполненные обязательства, наложенные судом, - до окончания исполнения обязательств;

д) если лицо сообщило о себе заведомо ложные сведения;

е) если к лицу предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства по делу;

ж) если лицо приписано к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную военную службу - до окончания прохождения действительной срочной службы или службы в мобилизационном призывном резерве до освобождения от нее (…);

з) если в отношении лица в МВД или МИД имеется информация компетентных органов о том, что данное лицо, находясь за границей, нарушило законодательство страны пребывания (перечень нарушений определяется соответствующими органами), а также информация, указывающая на нецелесообразность выезда, - до истечения двух лет со дня принятия его на учет».

Что это за «компетентные органы» и какая информация указывает на «нецелесообразность выезда», в постановлении не разъяснялось. Более того, в нём было прописано, что «обжалованию [в суде] не подлежат причины для ограничения в праве на выезд за границу, указанные в пунктах «а», «б», «ж» и «з». Почему и на каком основании граждане страны оказались лишены возможности законного отстаивания своих прав посредством суда, опять-таки неизвестно. Основной закон, напротив, утверждает, что «Права и свободы граждан, закрепленные в Конституции …являются незыблемыми, и никто не вправе без суда лишить или ограничить их» (статья 19).

Автор статьи, опубликованной на сайте радио «Озодлик», отметил, что это дополнение легализовало незаконные отказы в выдаче «выездной визы», а также лишило граждан возможности проводить громкие судебные процессы с привлечением международного внимания.

Это не всё: тем же постановлением было определено, что, выезжая за границу на постоянное жительство, граждане должны представить нотариально удостоверенные согласия своих родителей и супруга (…); а также постоянно проживающих в республике бывших супругов, если от совместного брака имеются дети (при этом возраст этих самых детей не был ограничен). То есть, права одних граждан были поставлены в прямую зависимость от волеизъявления других.

Наказание, предусматриваемое 223-й статьей УК, тоже постепенно росло. Если в 1995 году нарушителю грозил штраф в размере от 50 до 100 «минималок» или заключение на срок от 3 до 5 лет, то в 2006 году сумма штрафа была увеличена в четыре раза. То же нарушение, совершенное, «по предварительному сговору группой лиц» или «должностным лицом, выезд за границу которого требует специального согласования», карается лишением свободы уже на срок от 5 до 10 лет.

5 марта 2014 года Ислам Каримов утвердил длинный список тех, кому запрещается выезжать из Узбекистана без согласия властей. Без позволения президента покидать республику не имеют права, в частности, президент Академии наук, директор Национального центра по правам человека, министры и руководители государственных комитетов, их заместители, ответственные сотрудники Счетной палаты, а без одобрения Кабинета министров – руководители органов хозяйственного управления и их заместители, и даже Председатель Академии художеств Узбекистана.

А с 1 июля выезд узбекистанцев за границу, согласно новому постановлению кабмина за подписью Ш. Мирзиёева, был разрешен только по биометрическим паспортам (хотя к тому времени их поменяло менее половины взрослого населения страны). Документом было предписано продавать авиа- и железнодорожные билеты гражданам Узбекистана, выезжающим за рубеж, только на основании биометрических паспортов. То есть узбекистанцев снова ограничили в праве на беспрепятственный выезд.

И в том же 2014-м, оказавшемся богатым на дополнения в этой области, административная ответственность за выезд из Узбекистана или пересечение другой государственной границы при отсутствии стикера или с просроченным сроком его действия была заменена уголовной. До этого гражданин, совершивший подобное правонарушение впервые и без отягчающих обстоятельств, привлекался к административной ответственности.

Примечательно, что в уведомлявшем об этом сообщении МИДа, опубликованном на сайте ведомства в декабре 2014-го, впервые говорилось, что пребывание за границей с «просроченной» выездной визой, уже не считается правонарушением: «Истечение срока действия стикера после законного прибытия (т. е. по действительному стикеру) в иностранные государства, с которыми установлен визовый режим, не является нарушением законодательства Республики Узбекистан и не препятствует совершению поездок граждан Узбекистана между этими государствами и возвращению в Республику Узбекистан».

Тем не менее, после отмены административного наказания за «неправильное» пересечение границы и перевода этого правонарушения в разряд уголовных, по данным республиканского ОВИРа, в стране возросло количество граждан, привлеченных к суду за правонарушения небольшой тяжести. И уже осенью 2015-го власти немного «откатили» назад, чего в Узбекистане практически никто не заметил.

Постановлением Кабинета Министров от 22 октября 2015 года за подписью Шавката Мирзиёева, были внесены изменения и дополнения в постановление от 6 января 1995 года «Об утверждении порядка выезда за границу граждан Республики Узбекистан и положения о дипломатическом паспорте Республики Узбекистан».

Оно было дополнено пунктом №7 - о том, что выезд из Узбекистана либо из [девяти постсоветских] государств, образующих вышеупомянутую «безвизовую зону», в другие иностранные государства без оформления стикера, за исключением поездок между государствами этой самой «безвизовой зоны», влечет установленную законодательством ответственность. То есть, уголовное наказание было установлено за «незаконное» пересечение неофициальной «безвизовой зоны» между 10 странами бывшего СССР и всеми остальными государствами.

К примеру, если во время пребывания в США, с которыми у Узбекистана сохраняется визовый режим, у находящегося там узбекистанца истек срок действия выездной визы, он может либо вернуться на родину, либо выехать в любую другую страну и это уже не будет нарушением. Получается, что граждане республики фактически были освобождены от ответственности за пересечение границ между странами с визовым режимом с просроченной «выездной визой».

Новый порядок нарушается, когда гражданин республики с истекшим сроком действия стикера, находясь в стране дальнего зарубежья, въезжает на территорию постсоветской страны с безвизовым режимом (то есть, пересекает границу «безвизового пространства», образуемого девятью вышеперечисленными государствами), а затем снова уезжает в страну с визовым режимом. В этом случае он уже считается нарушителем госграницы со всеми вытекающими отсюда обстоятельствами.

Этим же постановлением узбекистанцам разрешалось оформлять стикер разрешительной записи для выезда за границу в дипломатических представительствах или консульствах своей родины в постсоветских странах «безвизовой зоны».

В то же время на сайте узбекского МИДа на вопрос о том, можно ли обновить выездной стикер в посольстве или консульстве Республики Узбекистан, находясь за пределами Узбекистана, был дан ответ, что право на это имеют узбекистанцы, «постоянно проживающие в странах СНГ и состоящие на консульском учете». Всем прочим стикер оформляется в ОВИРах по месту постоянной прописки.

Таким образом, послабления выразились в том, что в 2014-м гражданам разрешили находиться в странах «дальнего зарубежья» и ездить между ними с просроченным стикером, а в 2015-м некоторым было позволено оформлять выездные визы в диппредставительствах и консульствах своей республики в государствах «безвизовой зоны». Это ли не начало «оттепели»…

Запретить запреты

Подводим итоги. Плюсы от введения загранпаспорта сомнительны: срок его действия тот же, что и у гражданского паспорта, а то, что в нем будет 48 страниц, аж на 12 больше, чем в ныне действующем, нельзя назвать существенным преимуществом. Правда, в замене выездной визы на загранпаспорт всё же будет один неплохой момент – второй придется получать не каждые два года, а раз в десять лет. Хотя ничто не мешает властям выдавать выездные визы тоже раз в 10 лет, не говоря уж о полной их отмене.

Самое главное – законное право граждан Узбекистана на свободу передвижения, в том числе за границей, может обеспечить не смена визы на загранпаспорт, а отмена введенных ограничений, в том числе сокращение списка запретов на выезд, и прежде всего одиозного пункта «з», а также исключение из данного списка антиконституционной оговорки о запрете обжалования этих запретов в судебном порядке.


Соб. инф.